INTRODUCTION GÉNÉRALE
La République Démocratique du Congo ne manque ni de courage ni de solidarité. À chaque incendie, à chaque naufrage, à chaque inondation, des jeunes accourent avec des seaux, des piroguiers plongent sans gilets de sauvetage, des voisins hébergent des voisins et des communautés entières se mobilisent spontanément.
Ce courage est immense. Mais il ne peut se substituer durablement à l’organisation, à la prévention et à la responsabilité de l’État.
Depuis 30 ans, de 1996 à 2026, nous continuons à payer un lourd tribut à des risques souvent connus, parfois prévisibles et, dans de nombreux cas, évitables : le volcan sans dispositif d’évacuation suffisamment opérationnel, la pirogue surchargée sans équipements de sécurité, l'habitat vulnérable sans dispositifs coupe-feu, les cours d’eau obstrués qui débordent, les constructions implantées dans des zones à haut risque et l’absence d’alerte précoce efficace.
Le Décret N°25/039 du 29 novembre 2025 portant organisation et fonctionnement de la Direction Générale de la Protection Civile (DGPC) constitue à cet égard une avancée institutionnelle majeure. Le texte crée, au sein du Ministère ayant l’Intérieur et la Sécurité dans ses attributions, une DGPC dotée d’une autonomie administrative et financière, chargée notamment de la coordination de la gestion des risques de catastrophe, de la prévention, de la préparation, de l’alerte, de la réponse et du relèvement.
Le décret prévoit en outre une chaîne opérationnelle comprenant les directions centrales, les directions provinciales, le Centre des opérations d’urgence et de secours public (COUSP), le SAMU ainsi que le corps des sapeurs-pompiers.
L'outil juridique existe donc. La question est désormais celle de son effectivité.
Cette Tribune pose trois questions simples :
1)Que s’est-il réellement passé en 30 ans ?
2)Pourquoi l’outil institutionnel demeure-t-il insuffisamment opérationnel ?
3)Et que faut-il faire, dans quel ordre, pour qu’il puisse effectivement sauver des vies ?
CHAPITRE 1 : LE CONSTAT — LA RDC ATTEND ENCORE TROP SOUVENT LA CATASTROPHE
1.1. Le cycle infernal de la réaction tardive
Chaque année, des Congolais perdent la vie ou leurs biens dans des circonstances qui se répètent.
Nous intervenons avec courage, mais trop souvent après le drame.
Or la protection civile moderne ne doit pas être conçue comme une simple capacité de réaction. Elle doit reposer sur une chaîne complète :
connaître le risque → prévenir → alerter → préparer → intervenir → secourir → reconstruire → tirer les leçons.
Le Décret N°25/039 fournit précisément plusieurs des instruments institutionnels nécessaires à cette transformation. Il confie à la DGPC l’élaboration des profils de risques, l’identification des zones à haut risque, la mise en place de systèmes d’alerte précoce, la préparation et la réponse aux catastrophes ainsi que l’élaboration des plans d’intervention.
Le problème n’est donc plus seulement de savoir si l’État dispose d’un cadre juridique.
Il faut désormais vérifier si ce cadre est effectivement commandé, financé, déployé et contrôlé.
1.2. Bilan National 1996-2026 : trois décennies de vulnérabilité
1.2.1. Nord-Kivu : terre de feu et de lave
17 janvier 2002 — Nyiragongo : plus d’une centaine de morts, des milliers d’habitations détruites et une partie importante de Goma directement affectée.
22 mai 2021 — Nyiragongo : des dizaines de morts, des milliers d’habitations détruites et des centaines de milliers de personnes déplacées ou évacuées.
À cela s’ajoutent les risques persistants liés à l’activité des volcans Nyiragongo et Nyamulagira, ainsi que les incendies urbains récurrents à Goma.
La question n’est donc plus de savoir si Goma est exposée.
La question est de savoir pourquoi, après tant d’alertes, l’exposition demeure aussi élevée.
1.2.2. Sud-Kivu :
Bukavu, ville qui brûle et territoire exposé à des risques multiples
Les incendies urbains récurrents de Bukavu, les glissements de terrain, les inondations, les naufrages sur le lac Kivu et les catastrophes enregistrées dans les territoires environnants démontrent la nécessité d’un système intégré de prévention et de réponse.
Les chiffres avancés pour la période 2025-2026 — notamment les 2 831 maisons incendiées et les centaines de victimes et sinistrés recensés dans différentes localités — doivent désormais faire l’objet d’une consolidation officielle, événement par événement, par une base nationale des pertes et dommages.
C’est précisément l’une des premières missions qui devrait incomber à la DGPC : établir la vérité statistique afin de transformer la compassion en politique publique.
Le drame de Kasheke du 10 septembre 2026, comme les catastrophes antérieures de Kalehe et les naufrages sur le lac Kivu, rappellent brutalement qu’une catastrophe répétée n’est plus une surprise : elle devient un risque connu qui doit être anticipé.
1.2.3. Kinshasa :
La capitale qui se noie, brûle et s’étend sans maîtrise suffisante des risques
Kinshasa concentre simultanément plusieurs vulnérabilités : inondations, érosion, glissements de terrain, habitat précaire, densité urbaine, incendies de marchés et insuffisance des infrastructures de secours.
Les catastrophes enregistrées à Mont-Ngafula et dans d’autres communes montrent qu’une métropole de cette dimension ne peut plus fonctionner avec une logique exclusivement réactive.
La prévention doit désormais être intégrée à l’urbanisme, l’assainissement, l’aménagement du territoire, la construction et la gestion des marchés.
1.2.4. Tanganyika et Haut-Katanga : Naufrages, mines et risques industriels
Les accidents de navigation sur le lac Tanganyika et les accidents miniers dans les zones d’exploitation rappellent une évidence :
la protection civile doit couvrir les risques naturels, mais également les risques technologiques, industriels, miniers et liés aux transports.
La prévention ne peut donc être sectorielle. Elle doit être multisectorielle.
1.2.5. Équateur, Maï-Ndombe, Mongala, Sud-Ubangi et autres provinces fluviales.
Les naufrages récurrents sur le fleuve Congo et ses affluents sont souvent associés à des facteurs connus : surcharge, absence ou insuffisance d’équipements individuels de sauvetage, embarcations inadaptées, navigation nocturne non sécurisée, défaut de contrôle et insuffisance des capacités de recherche et de sauvetage.
Quand les mêmes causes produisent les mêmes morts, il ne s’agit plus seulement d’accidents : il s’agit d’un déficit structurel de prévention et de régulation.
1.2.6. Le véritable bilan national
Les estimations globales avancées — plus de 8 500 morts directs, plus d’un million de personnes affectées ou sans-abri, plus de 2 000 morts dans les naufrages et des pertes économiques se chiffrant en milliards de dollars — doivent impérativement être auditées et consolidées par une base nationale officielle.
Cette précision est essentielle. Un État moderne ne peut prévenir correctement ce qu’il ne mesure pas correctement.
Le premier devoir de la DGPC doit donc être de produire un Livre blanc national des catastrophes et pertes 1996-2026, avec une méthodologie transparente, des sources vérifiables, une géolocalisation des événements, le nombre de morts, blessés, déplacés, habitations détruites, pertes économiques et causes identifiées.
CHAPITRE 2 : LE NŒUD GORDIEN — NOMMER POUR OPÉRATIONNALISER
2.1. Sans direction nommée, pas de véritable chaîne de commandement
Le Décret N°25/039 est clair : la DGPC est dirigée par un Directeur Général, assisté d’un Directeur Général Adjoint, lesquels sont nommés, relevés de leurs fonctions et, le cas échéant, révoqués par le Président de la République sur proposition du Gouvernement délibérée en Conseil des Ministres.
Il faut donc éviter une formulation juridiquement excessive selon laquelle la DGPC serait «juridiquement inexistante ». Elle existe juridiquement depuis l’entrée en vigueur du décret.
En revanche, une institution créée par la loi ou le règlement mais privée de sa chaîne de commandement effective ne peut pas produire toute sa capacité opérationnelle. C’est là que se situe aujourd’hui le véritable enjeu.
Le décret a créé l’instrument. Il faut maintenant lui donner son commandement, son personnel, ses moyens, ses procédures et son implantation territoriale.
2.2. Les trois risques majeurs immédiats
a) Risque institutionnel
Sans direction effectivement installée par Ordonnance Présidentielle, la chaîne de décision et de responsabilité demeure incomplète.
b) Risque opérationnel
La saison des pluies 2026-2027 approche. Sans cartographie actualisée des risques, systèmes d’alerte, plans ORSEC, chaînes de secours, moyens de recherche et de sauvetage et mécanismes provinciaux opérationnels, la RDC risque encore de découvrir ses vulnérabilités au moment où la catastrophe les révèle.
c) Risque politique
Le danger serait que le Décret n°25/039 soit perçu comme une réforme juridiquement importante mais opérationnellement inachevée. Une réforme publique ne se mesure pas à la date de sa signature, mais à la date à laquelle elle commence effectivement à protéger les citoyens.
2.3. Principe cardinal.
La nomination du DG et du DGA n’est pas toute la réforme. Mais elle constitue la première étape décisive de son opérationnalisation. Le décret ayant expressément confié au Président de la République le pouvoir de nomination sur proposition du Gouvernement, il appartient désormais aux autorités compétentes de faire fonctionner cette chaîne institutionnelle.
CHAPITRE 3 : LE SOCLE JURIDIQUE ET SCIENTIFIQUE
3.1. Le droit interne : protéger la vie n’est pas une option
La Constitution de la RDC dispose, en son article 16, que la personne humaine est sacrée et que l’État a l’obligation de la respecter et de la protéger. Elle consacre également le droit de toute personne à la vie et à l’intégrité physique. Cette disposition donne une portée constitutionnelle à la prévention des risques qui menacent directement la vie et l’intégrité des populations.
La protection civile n’est donc pas une simple politique administrative. Elle participe à l’exécution concrète du devoir constitutionnel de protection de la personne humaine. Le Décret n°25/039 traduit cette exigence en responsabilités institutionnelles : prévention, réduction des risques, alerte précoce, préparation, réponse, assistance aux victimes, plans d’intervention, formation et coordination.
3.2. Droit international humanitaire : une application à manier avec rigueur
Lorsque des territoires sont effectivement soumis à une occupation au sens du droit international humanitaire, les règles relatives aux obligations de la puissance occupante deviennent applicables.
L’article 43 du Règlement de La Haye impose à la puissance occupante de prendre toutes les mesures dépendant d’elle pour rétablir et assurer, autant que possible, l’ordre public et la sécurité. La Cour Internationale de la Justice l’a expressément rappelé dans son arrêt Activités armées sur le territoire du Congo (RDC c. Ouganda), arrêt du 19 décembre 2005, §178, en concluant que l’Ouganda, en tant que puissance occupante dans le district de l’Ituri à l’époque pertinente, avait cette obligation.
De même, la IVème Convention de Genève impose à la puissance occupante des obligations relatives notamment au ravitaillement, à l’hygiène, à la santé publique et à la facilitation des secours. Mais ces règles ne doivent être invoquées que lorsque les conditions juridiques de leur applicabilité sont réunies.
La rigueur juridique commande donc de distinguer clairement la responsabilité de l’État congolais en matière de protection civile sur son territoire et les obligations spécifiques d’une puissance occupante dans les territoires effectivement occupés.
Cette distinction renforce, plutôt qu’elle n’affaiblit, la portée juridique de notre Tribune.
3.3. Le cadre international de réduction des risques de catastrophe
Le Cadre de Sendai pour la réduction des risques de catastrophe 2015-2030 place au cœur de l’action publique la réduction des pertes humaines, économiques, physiques, sociales, culturelles et environnementales liées aux catastrophes.
Ses sept objectifs mondiaux incluent notamment la réduction substantielle de la mortalité, des populations affectées, des pertes économiques et des dommages aux infrastructures critiques, ainsi que l’amélioration de l’accès aux systèmes d’alerte précoce et aux informations sur les risques.
La RDC ne doit donc pas considérer la prévention des catastrophes comme une politique secondaire. Elle s’inscrit dans un engagement international de réduction mesurable des risques.
3.4. Changement climatique et adaptation
L’Accord de Paris consacre, en son article 7, un objectif mondial d’adaptation visant notamment à renforcer les capacités d’adaptation, accroître la résilience et réduire la vulnérabilité aux changements climatiques. La Cour Iinternationale de Justice a également relevé, dans son avis consultatif de 2025 sur les obligations des États en matière de changement climatique, que l’article 7 §9 de l’Accord de Paris appelle les Parties à entreprendre des mesures d’adaptation dans leur ordre national.
Pour la RDC, cela signifie que la protection civile doit désormais être pensée avec l’aménagement du territoire, l’environnement, l’urbanisme, l’eau, les infrastructures, la santé et l’adaptation climatique.
CHAPITRE 4 : L’APPROCHE — NOMMER D’ABORD, DÉPLOYER L’ANTICIPATION ENSUITE
Une fois la direction régulièrement nommée et installée, la DGPC doit passer immédiatement de la réforme institutionnelle à l’action opérationnelle.
La doctrine proposée est simple : 80 % anticiper — 20 % intervenir. Ce ratio constitue un objectif de politique publique, et non une règle juridique rigide.
4.1. Anticiper
Créer et rendre opérationnel un Centre national de cartographie des risques, articulé avec un système national d’alerte précoce multi-risques.
4.2. Prévenir
Identifier les zones rouges, faire respecter les normes de sécurité, intégrer le risque dans l’urbanisme et l’aménagement du territoire et développer des brigades communautaires de prévention et de premiers secours.
4.3. Préparer
Élaborer et tester des plans ORSEC nationaux, provinciaux et locaux, par type de risque.
Un plan qui n’est jamais testé n’est pas véritablement un plan opérationnel.
4.4. Intervenir
Intervenir rapidement lorsque la prévention et l’alerte n’ont pas suffi, avec des capacités de recherche, sauvetage, évacuation, lutte contre l’incendie, secours médical et hébergement d’urgence.
CHAPITRE 5 : FEUILLE DE ROUTE TECHNIQUE — SIX PILIERS APRÈS LA NOMINATION
5.1. PILIER 1 — LA VÉRITÉ : 100 JOURS
1)Produire le Livre blanc national des catastrophes 1996-2026 ;
2)Établir une base nationale géoréférencée des pertes ;
3)Réaliser l’inventaire des moyens existants : camions de pompiers, ambulances, bateaux de secours, équipements de plongée, moyens de communication, drones, centres d’alerte et personnels qualifiés ;
4)Cartographier les zones à haut risque.
5.2. PILIER 2 — LE DROIT : SIX MOIS
1)Actualiser l’arsenal réglementaire de protection civile ;
2)Finaliser les textes relatifs aux équipements de sécurité des embarcations, aux gilets de sauvetage, à l’immatriculation et au contrôle technique des pirogues et bateaux ;
3)Évaluer également l’ensemble des textes relatifs au corps des sapeurs-pompiers afin d’assurer leur cohérence avec le Décret n°25/039, lequel a intégré le corps des sapeurs-pompiers dans l’architecture de la DGPC et abrogé les dispositifs antérieurs de 2024.
5.3. PILIER 3 — LES MOYENS : DOUZE MOIS
Mettre progressivement en place, selon les niveaux de risque et les capacités budgétaires :
1)des casernes et unités opérationnelles ;
2)des véhicules d’incendie et de secours ;
3)des ambulances ;
4)des moyens nautiques de recherche et de sauvetage ;
5)des équipements de communication ;
6)des équipements individuels de protection ;
7)un numéro national d’urgence facilement mémorisable ;
8)une École nationale de protection civile.
9) Disponibilisation d'un montant prévisionnel de 78 millions Usd proposé dans certaines hypothèses et qui doit être soumis à une étude de faisabilité, à un chiffrage technique et à une programmation budgétaire pluriannuelle.
5.4. PILIER 4 — LA PRÉVENTION : VINGT-QUATRE MOIS
Dans les zones identifiées comme extrêmement dangereuses :
1)contrôler et, lorsque le droit le permet, interdire les nouvelles constructions ;
2)appliquer les normes de sécurité incendie ;
3)renforcer les dispositifs coupe-feu ;
4)sécuriser les marchés ;
5)curer et restaurer les ouvrages hydrauliques prioritaires ;
6)sécuriser les axes et voies d’évacuation ;
7)renforcer la sécurité de la navigation ;
8)intégrer systématiquement les cartes de risques dans les décisions d’urbanisme.
9)Construire dans une zone rouge après identification officielle du risque ne doit plus être considéré comme une fatalité administrative.
5.5. PILIER 5 — L’ALERTE
Déployer progressivement :
1)sirènes dans les zones à risque élevé ;
2)SMS d’alerte ;
3)radios communautaires ;
4)plateformes numériques ;
5)application d’urgence géolocalisée ;
6)protocoles d’alerte entre autorités, services techniques, communautés et médias.
L’alerte n’a de valeur que si elle est comprise, reçue et suivie d’une capacité réelle d’évacuation.
5.6. PILIER 6 — LA REDEVABILITÉ
Toute catastrophe majeure doit produire :
Une information officielle, une évaluation technique, l’identification des causes, la détermination des responsabilités lorsqu’il y a lieu, et des recommandations de prévention.
Pour les événements graves — par exemple au-delà d’un seuil défini par voie réglementaire — une enquête technique indépendante devrait être déclenchée dans les meilleurs délais.
Le principe doit être simple :
pas de catastrophe sans retour d’expérience ; pas de retour d’expérience sans réforme corrective.
CHAPITRE 6 : DÉCISIONS ATTENDUES — DANS L’ORDRE DE L’URGENCE
6.1. DÉCISION N°1 — URGENCE ABSOLUE : CETTE SEMAINE
Engager et finaliser, conformément à la procédure prévue par le Décret n°25/039, la nomination du Directeur Général et du Directeur Général Adjoint de la DGPC par le Président de la République, sur proposition du Gouvernement délibérée en Conseil des ministres.
C’est l’acte institutionnel qui peut débloquer la chaîne de commandement. Il devra être suivi immédiatement de l’installation effective des structures centrales et provinciales prévues par le décret.
6.2. DÉCISION N°2 — SOUS 15 JOURS
Instruire le Gouvernement, sous la coordination du Vice-Premier Ministre ayant l’Intérieur dans ses attributions, de présenter un Plan national d’anticipation et de réduction des risques 2026-2028, assorti :
1)d’un calendrier ;
2)d’un budget ;
3)d’indicateurs mesurables ;
4)de responsabilités institutionnelles ;
5)d’un mécanisme de suivi trimestriel.
6.3. DÉCISION N°3 — DÉPLOIEMENT IMMÉDIAT
Prioriser les provinces présentant une combinaison particulièrement élevée de risques : Nord-Kivu, Sud-Kivu, Ituri, Tanganyika, Kinshasa, Kwilu et Maï-Ndombe.
Cette liste devra naturellement être réévaluée sur la base de la cartographie nationale des risques.
6.4. DÉCISION N°4 — LE BOUCLIER PRÉVENTIF
Après identification scientifique et validation administrative des zones à très haut risque, prendre les mesures réglementaires appropriées pour empêcher l’aggravation de l’exposition des populations.
La protection civile ne peut pas être réduite à courir derrière les catastrophes. Elle doit aussi avoir la capacité institutionnelle d’empêcher que certaines vulnérabilités ne soient volontairement aggravées.
CONCLUSION GÉNÉRALE
La Protection Civile n’est pas une affaire des camions. C’est une affaire de doctrine, de commandement, de prévention et de responsabilité.
Tant que l’État Congolais considérera la catastrophe comme une fatalité à gérer après coup, il aura besoin de communiqués de compassion, de distributions d’urgence et de cérémonies de condoléances.
Dès qu’il considérera la catastrophe comme un risque à anticiper, il lui faudra une institution capable de cartographier, d’alerter, de prévenir, de coordonner, de secourir et de tirer les conséquences des catastrophes.
Le Décret N°25/039 du 29 novembre 2025 constitue précisément une étape importante dans cette transformation. Il donne à la RDC une architecture institutionnelle qui prévoit la prévention, l’alerte, la préparation, la réponse, le relèvement, les directions provinciales, le Centre des opérations d’urgence et de secours public ainsi que le corps des sapeurs-pompiers.
Mais une institution créée par décret ne protège personne tant qu’elle n’est pas effectivement opérationnelle. La nomination du Directeur Général et du Directeur Général Adjoint n’est donc pas une faveur administrative. C’est l’activation de la chaîne de commandement prévue par le décret.
À partir de là, tout doit devenir concret et mesurable :
1)le Centre de cartographie qui identifie les zones rouges ;
2)le système d’alerte qui prévient avant que la rivière ne déborde ;
3)les plans ORSEC qui ne dorment plus dans les tiroirs mais sont régulièrement testés ;
4)les sapeurs-pompiers formés et équipés ;
5)les moyens de recherche et de sauvetage déployés sur les lacs et les fleuves ;
6)les provinces sentinelles dotées de véritables capacités opérationnelles ;
7)les autorités d’urbanisme qui intègrent enfin le risque dans leurs décisions ;
8)les communautés formées aux premiers secours ;et
9)les catastrophes qui donnent lieu à des enquêtes, des retours d’expérience et des mesures correctives.
Sans cette transformation, le décret restera une réforme juridiquement importante mais humainement inachevée. L’enjeu dépasse les clivages politiques. Il dépasse même la seule DGPC.
La question posée à l’État Congolais est désormais simple :
Est-il capable de transformer, en moins d’un mois, une réforme juridique en capacité opérationnelle de protection des populations ?
Si oui, la RDC peut commencer à rompre avec trois décennies de réaction tardive.
Si non, la prochaine catastrophe risque de nous trouver exactement au même endroit avec les mêmes vulnérabilités, les mêmes improvisations et, malheureusement, les mêmes seaux d’eau.
L’Histoire ne retiendra pas seulement combien de décrets ont été signés. Elle retiendra surtout combien de vies ces décrets auront permis de sauver.
FIN.
Par Fernandez MURHOLA
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